Codice dei contratti pubblici: criteri e sottocriteri di valutazione vanno indicati nel bando

Codice dei contratti pubblici:
criteri e sottocriteri di valutazione vanno indicati nel bando.

Un'importante novità del Codice dei contratti pubblici riguarda le gare aggiudicate sulla base dell'offerta economicamente più vantaggiosa e consiste nell'obbligo di indicare nel bando non solo i criteri di valutazione ma anche gli eventuali sottocriteri.
Dispone l'articolo 84 del Codice che il bando di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o il documento descrittivo, elencano i criteri di valutazione e precisano la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi.
I criteri devono essere "pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto" e il codice si limita ad indicarne alcuni a titolo esemplificativo:
a) il prezzo;
b) la qualità;
c) il pregio tecnico;
d) le caratteristiche estetiche e funzionali;
e) le caratteristiche ambientali;
f) il costo di utilizzazione e manutenzione;
g) la redditività;
h) il servizio successivo alla vendita;
i) l’assistenza tecnica;
l) la data di consegna ovvero il termine di consegna o di esecuzione;
m) l’impegno in materia di pezzi di ricambio;
n) la sicurezza di approvvigionamento;
o) in caso di concessioni, altresì la durata del contratto, le modalità di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da praticare agli utenti.
Peraltro, era già stato affermato che il compito di individuare i criteri valutativi ai fini dell’aggiudicazione di una gara d’appalto rientra nell’ampia sfera di discrezionalità propria della stazione appaltante che, però, non può, per asserite difficoltà legate alla peculiare natura dell’appalto oggetto di gara, avvalersi di criteri discretivi non consentiti - in quanto contrastanti con la disciplina nazionale e comunitaria - e in grado di ingenerare illegittime distorsioni della concorrenza e inammissibili violazioni della par condicio tra i concorrenti (Consiglio di Stato sez.V 20/3/2006 n. 1446).

E' ammissibile inoltre prevedere uno "sbarramento" per le offerte che non raggiungono un determinato livello qualitativo, indicando nel bando una soglia, espressa con un valore numerico determinato, in cui lo scarto tra il punteggio della soglia e quello massimo relativo all’elemento cui si riferisce la soglia deve essere appropriato.
Le stazioni appaltanti, quando ritengono la ponderazione impossibile per ragioni dimostrabili, indicano nel bando di gara e nel capitolato d’oneri, o, in caso di dialogo competitivo, nel bando o nel documento descrittivo, l’ordine decrescente di importanza dei criteri.
Ancora, e particolarmente rilevante, il bando per ciascun criterio di valutazione prescelto prevede, ove necessario, i sub - criteri e i sub - pesi o i sub - punteggi. Ove la stazione appaltante non sia in grado di stabilirli tramite la propria organizzazione, provvede a nominare uno o più esperti con il decreto o la determina a contrarre, affidando ad essi l’incarico di redigere i criteri, i pesi, i punteggi e le relative specificazioni, che verranno indicati nel bando di gara.
Limitati dunque i poteri del seggio di gara: la commissione giudicatrice, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte, fissa in via generale i criteri motivazionali cui si atterrà per attribuire a ciascun criterio e subcriterio di valutazione il punteggio tra il minimo e il massimo prestabiliti dal bando. Da notare che la norma dice "fissa", non "può fissare", per cui sembra trattarsi di un vero e proprio obbligo, la cui inosservanza potrebbe rappresentare un'illegittimità della procedura per difetto di motivazione.
Attenzione: quanto sin qui indicato, benché contenuto nel titolo I della parte II del Codice, ove si parla dei contratti di rilevanza comunitaria, è applicabile anche nelle gare sottosoglia. Dispone infatti l'articolo 121 che ai contratti pubblici aventi per oggetto lavori, servizi, forniture, di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, si applicano oltre alle disposizioni della parte I, della parte IV e della parte V, anche le disposizioni della parte II, in quanto non derogate dalle norme del titolo II. Ovvero, detto in termini più semplici, la disciplina delle gare soprasoglia vale anche a quelle inferiori, tranne laddove viene espressamente disposto diversamente (ad esempio, in materia di pubblicità e termini di presentazione delle domande e delle offerte).

Sino ad oggi, la giurisprudenza prevalente aveva sanzionato d'illegittimità la fissazione di sottocriteri di valutazione da parte della commissione di gara, solo nel caso che ciò avvenisse dopo l'apertura delle offerte tecniche: non sono assicurate le garanzie di segretezza nello svolgimento del procedimento selettivo, ove un componente della Commissione tecnica abbia conoscenza della documentazione tecnica prodotta da ciascuna impresa all'atto della predisposizione dei criteri per l'attribuzione del punteggio (Tribunale Amministrativo Regionale Puglia Lecce sez.II 27/3/2006 n. 1782).

(Marco Panaro)

Tribunale Amministrativo Regionale Toscana sez.II 31/3/2006 n. 1142

Per effetto della scelta iniziale fatta dalla Amministrazione prima e dalla commissione poi di non elaborare le sottovoci per la più analitica valutazione dell’offerta tecnica, l’attribuzione dei punteggi effettuata sulla scorta di una mera valutazione globale delle offerte si traduce in un giudizio formulato in modo apodittico (ancora e da ultimo, in ordine ai presupposti di sufficienza della motivazione espressa in forma numerica sulla valutazione delle offerte presentate in gara (Cons. Stato, Sez. V, 28 novembre 2005 n. 6638; Sez. VI, 12 novembre 2003 n. 7251 e 13 ottobre 2003 n. 6915; Sez. V, 6 ottobre 2003 n. 5899).

Scusa Marco ,io non sono un esperto in gare ,ma vorrei sapere se il sistema dell'offerta economicamente più vantaggiosa può essere utilizzata per l'appalto integrato di progettazione e costruzione,mettendo a base di gara il solo progetto preliminare .
Mi sembra di aver letto su qualche giornale che possa esserci compatibilità o mi sbaglio ?
grazie

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Scritto da: Arcam 07/04/2006 9.54
Scusa Marco ,io non sono un esperto in gare ,ma vorrei sapere se il sistema dell'offerta economicamente più vantaggiosa può essere utilizzata per l'appalto integrato di progettazione e costruzione,mettendo a base di gara il solo progetto preliminare .
Mi sembra di aver letto su qualche giornale che possa esserci compatibilità o mi sbaglio ?
grazie

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cfr. art. 53, comma 2, lett. c) del Codice

Consiglio di Stato sez.V 4/4/2006 n. 1753

Emerge non soltanto la violazione della normativa nazionale e comunitaria, ma anche dei principi di non discriminazione e concorrenzialità, laddove le caratteristiche dimensionali dell’impresa possano giocare un ruolo decisivo ai fini dell’aggiudicazione.

Tribunale Amministrativo Regionale Lazio Roma sez.III ter 11/1/2007 n. 128

La ricorrente lamenta l’illegittimità della lettera di invito per non aver determinato il punteggio attribuito al fattore prezzo.

L’omessa previsione della portata assegnata a detto parametro avrebbe comportato:

- che il valore da attribuire a detto parametro non avrebbe potuto che essere rimesso a valutazioni successive della Commissione esaminatrice;

- che le concorrenti, non conoscendo il peso di detto parametro, non avrebbero potuto predisporre correttamente la loro offerta;

- che il compito spettante alla Commissione sarebbe stato rimesso ad un consulente esterno, il Sig. Zuppini, e che il programma da lui utilizzato avrebbe potuto essere conosciuto da talune delle concorrenti alterando il principio della par condicio;

- che comunque il cosiddetto Algoritmo avrebbe dovuto essere conosciuto dalle concorrenti per poter predisporre correttamente la loro offerta;

- che neppure dalla lettura dei verbali si potrebbe comprendere in quale modo sarebbero state valutate le offerte, ed in particolare non si potrebbe capire quale valore sia stato assegnato al fattore prezzo, non potendosi quindi ripercorrere l’iter logico seguito dalla Commissione.

La censura non può essere condivisa, in quanto basata su una lettura non corretta della lettera di invito.

Innanzitutto non può essere condiviso l’assunto di base dal quale parte la ricostruzione formulata dalla ricorrente: la lettera di invito, pur non stabilendo un punteggio numerico per il fattore prezzo, assegna a detto parametro valore preminente rispetto agli altri parametri, caratteristiche tecnico funzionali e rete di assistenza.

Questi ultimi, infatti, per i quali è stabilito un punteggio numerico rilevano come percentuali di sconto sull’offerta economica di ciascuna ditta offerente, sicchè il prezzo dell’offerta si trasforma - per effetto della combinazione con gli altri due parametri -, in valore dell’offerta.

E’ agevole rilevare che il confronto tra i valori delle offerte risente in modo prioritario dell’entità del prezzo offerto poiché gli altri parametri al più possono incidere nei limiti del 20% - nel caso delle caratteristiche tecniche dei veicoli – e del 10% - nel caso della rete di assistenza (giacchè il valore offerto non è altro che il prezzo offerto scontato con la percentuale calcolata sulla base dei punteggi assegnati per le caratteristiche tecniche e la rete di assistenza in applicazione delle formule indicate nella lettera di invito (art. 7).

Occorre quindi leggere attentamente la lettera di invito per comprendere come il sistema delineato da Poste Italiane sia effettivamente improntato alla ricerca dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in quanto il fattore prezzo assume rilievo unitamente agli altri fattori ivi indicati, ed il ricorso al complesso algoritmo è dovuto esclusivamente alla particolare procedura per lotti e per tipologie di autoveicoli.

Del resto neppure i punteggi assegnati agli altri parametri assumono rilievo in sé, ma assolvono all’unica funzione di determinare lo sconto sul prezzo offerto, trasformando il prezzo in valore.

In pratica, quindi, nel sistema delineato dalle Poste Italiane, ciascun elemento di valutazione è esaminato in commistione con gli altri; ciò comporta l’inesistenza di una normale graduatoria nella quale vengono riportati i punteggi per ciascun elemento di valutazione, ma la redazione di semplici tabelle nelle quali vengono riportati i valori assegnati alle singole offerte per ciascuna tipologia di veicoli, valori a loro volta determinati sia dal computo dei punteggi assegnati secondo le schede allegate per le caratteristiche tecniche (perché per taluna tipologia di veicoli sono previsti punti per ciascuna voce, ad es. consumo carburante, potenza motore, caratteristiche tecniche del tipo veicolo Euro 4, o altro) che valgono come percentuali di sconto in applicazione della formula CT = 20 x CToff/CTmax, sia per la rete di assistenza, per la quale la lettera di invito ha previsto un analogo sistema di valutazione (per 103 province è previsto un punteggio max di 7 punti per ciascuna provincia a seconda del numero di punti di assistenza disponibili; al punteggio massimo conseguito per ciascuna tipologia viene assegnato il 10% di sconto e negli altri casi la percentuale di sconto si determina secondo la consueta formula RA = 10 x RAoff/RAmax).

Il sistema prescelto da Poste Italiane nell’esercizio della propria discrezionalità – sebbene sia del tutto peculiare, in quanto attuato mediante la commistione intrinseca tra i vari parametri presi in considerazione, –appare pienamente rispondente ai criteri di aggiudicazione specifici per l’offerta economicamente più vantaggiosa, non essendovi alcuna norma né nazionale né comunitaria che imponga alla stazione appaltante di stabilire specifici punteggi numerici per ogni singolo parametro e che vieti invece di predisporre un sistema nel quale i vari elementi di valutazione, dopo aver acquisito valore in via autonoma, riverberino i loro effetti sul parametro prezzo e diano origine ad una tipologia diversa di graduatoria basata non su punteggi, ma su valori.

La normativa richiamata dalla ricorrente – art. 24 D.Lgs. 158/95 – si limita ad imporre alla stazione appaltante di indicare i criteri di valutazione, possibilmente in ordine decrescente, in base ai quali verrà selezionata l’offerta, ma non impone altri limiti alla discrezionalità della stazione appaltante.

Del resto, secondo il costante orientamento della giurisprudenza, rientra nella discrezionalità dell’Amministrazione individuare i criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici (tra le tante, cfr. T.A.R. Lazio Sez, III Ter 8/11/04 n. 12648; T.A.R. Lombardia Sez. III Milano 12/5/04 n. 1648; Cons. Stato Sez. IV 18/10/02 n. 5714; ecc).

La stessa giurisprudenza invocata dalla ricorrente si limita a stabilire l’obbligo del rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e non discriminazione tra i vari concorrenti, precisando che la predisposizione dei criteri di valutazione in sede di redazione della lex specialis di gara garantisce il pieno rispetto dei suddetti principi impedendo che i criteri di valutazione delle offerte siano rimessi alla Commissione giudicatrice, ma non impone in alcun modo che la predisposizione dei criteri di valutazione delle offerte siano ancorati necessariamente ad un sistema di tipo numerico per il quale sia assegnato uno specifico punteggio per ciascuna voce presa in considerazione, e che sfoci nella classica graduatoria.

La giurisprudenza impone soltanto che i criteri di valutazione siano precostituiti, che siano noti ai concorrenti e che siano correttamente applicati dalla Commissione in sede di gara.

La procedura, svoltasi senza che neppure risulti la formale costituzione di una commissione valutatrice (tutte le operazioni valutative essendo state esperite direttamente da tre funzionari del predetto Servizio Provveditorato, mentre non risultano prodotti formali provvedimenti di nomina quali commissari), non è stata preceduta dalla fissazione di alcun criterio valutativo, con la conseguenza che gli apprezzamenti in concreto operati (indipendentemente dalla loro logica e coerenza) sono stati, comunque, effettuati a posteriori, senza preventiva individuazione di alcun criterio valutativo di riferimento ai fini della concreta assegnazione dei punteggi relativi alle singole offerte e senza, quindi, che i concorrenti stessi abbiano potuto modulare le rispettive offerte sulla base di criteri valutativi predefiniti.

Ciò che ben può avere influito – anche tenuto conto dei brevissimi termini assegnati sia ai fini della formulazione dell’offerta originaria, sia di quella integrativa – sulla possibilità, per le concorrenti, di produrre offerte attentamente e consapevolmente meditate in rapporto a precisi parametri valutativi preventivamente resi ad esse noti.

La valutazione dell’analogia del servizio deve essere considerato un giudizio rientrante nell’ambito della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione; si tratta, infatti, di considerare se i singoli servizi svolti abbiano una natura simile a quella del servizio oggetto dell’appalto. Pertanto può essere sindacato in questa sede solo se manifestamente illogico o irragionevole.

L'art. 44, comma 1, della direttiva 2004/18/CEE, dispone che: "L’aggiudicazione degli appalti avviene in base ai criteri di cui agli artt. 53 e 55, tenuto conto dell’art. 24, previo accertamento dell’idoneità degli operatori economici non esclusi in forza degli artt. 45 e 46, effettuato dalle amministrazioni aggiudicatrici conformemente ai criteri relativi alla capacità economica e finanziaria, alle conoscenze o alle capacità professionali e tecniche di cui agli articoli da 47 a 52 e, se del caso, alle norme e ai criteri non discriminatori di cui al paragrafo 3".

Per giurisprudenza costante della Corte di Giustizia, la distinzione tra criteri di idoneità, ovvero di "selezione dell’offerente”, e criteri di aggiudicazione e quindi di "selezione dell’offerta" è rigorosa.
Benché non sia escluso che l’accertamento dell’idoneità degli offerenti e l’aggiudicazione dell’appalto possano aver luogo simultaneamente, le due operazioni sono disciplinate da norme diverse.

L’accertamento dell’idoneità degli offerenti deve essere effettuato dall’amministrazione aggiudicatrice in conformità ai criteri di capacità economica, finanziaria e tecnica di cui agli artt. da 47 a 52 della stessa direttiva. Lo scopo di questi articoli non è quello di limitare la competenza degli Stati Membri a fissare il livello di capacità economica, finanziaria e tecnica richiesta dalla partecipazione alle varie gare d’appalto, bensì di stabilire quali sono le referenze probanti o i mezzi di prova che possono prodursi per dimostrare la capacità finanziaria, economica e tecnica dei fornitori.

Per quanto riguarda, invece, i criteri che possono essere utilizzati per l’aggiudicazione di un appalto pubblico, l’art. 53 della direttiva 2004/18 stabilisce che le amministrazioni aggiudicatrici possono scegliere tra il prezzo più basso o l’offerta economicamente più vantaggiosa. Quando l’aggiudicazione è a favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa, possono essere utilizzati diversi criteri variabili, ma collegati sempre ed esclusivamente all’oggetto dell’appalto. La scelta, in tal caso, è limitata e può riguardare soltanto i criteri effettivamente volti ad individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa e non quelli relativi alla capacità del prestatore (Corte di Giustizia, sentenza 20 settembre 1988 in causa 31/87 Beentjes; sentenza 19 giugno 2003 in causa C-315/01 GAT).

Per quanto riguarda, in particolare, l'aggiudicazione degli appalti di servizi, si è posto il problema dell'utilizzo, ai fini della valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, di elementi attinenti all'esperienza o alla qualifica professionale e, in generale, alla capacità tecnica, economica o finanziaria del prestatore (es. curriculum, licenze o certificazioni di qualità ovvero servizi analoghi prestati in precedenza). Tali elementi, in quanto attinenti alla capacità del prestatore di eseguire i servizi oggetto dell'appalto, possono essere utilizzati unicamente ai fini della selezione dei concorrenti.

E' nella fase di selezione, infatti, che l'amministrazione aggiudicatrice include i criteri che ritiene necessari al fine di accertare la capacità dell’offerente a provvedere al servizio in questione. Quindi, l’esperienza, la competenza, le referenze, i lavori già realizzati, le risorse disponibili sono elementi che possono essere utilizzati come criteri di selezione e non devono essere presi in considerazione nel momento di valutazione dell’offerta.

L’offerta deve, invece, essere valutata in base a criteri che hanno una diretta connessione con l’oggetto dell'appalto e che servono a misurare il valore, ciò che esclude che si possa fare riferimento alle qualità soggettive dell’offerente.
Pertanto, se l’aggiudicazione avviene in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si possono determinare la qualità ed il valore tecnico dell’offerta prendendo in considerazione elementi come il metodo e l’organizzazione del lavoro ovvero la composizione del team proposto per lo svolgimento del servizio. A questo stadio della procedura, invece, non è più possibile valutare elementi attinenti alla capacità dell’offerente ma solamente le modalità attraverso le quali il prestatore prevede di eseguire il servizio.

Nel rispetto dei principi dell’ordinamento comunitario, si invitano, pertanto, tutte le amministrazioni interessate a conformarsi con effetto immediato alle ricordate prescrizioni in sede di redazione di tutti i bandi di gara e della relativa documentazione per l'aggiudicazione di appalti pubblici.